公平:政府和政團賣政治廣告的原則

梁旭明 嶺南大學文化研究系助理教授

記聲2010年7月號】民主建港聯盟以逾五十萬元的巨額款項贊助商業電台節目「十八仝人愛落區」,引起公眾強烈不滿,質疑電台違反中立原則;與此同時,政府竟於本地電視台和電台以廣告形式宣傳其政改方案,並配以「起錨」宣傳活動,引來劣評,觸發網民在互聯網上惡搞,嘲笑政府濫用公帑已經是最溫和的批評了。表面看來,兩者並無關連,但實際是一而二、二而一的問題,因為政黨在電子傳媒上賣廣告所暴露的監管制度漏洞,在政府宣傳政改時同樣出現。


政治? 廣告?

根據影視及娛樂事務管理處頒布的《電台業務守則 – 廣告標準》第二十八款規定,「除非得到廣管局事先批准,否則不得播放有政治色彩的廣告。」商台顯然利用了條例將「廣告」狹隘地定義為一種媒體類別和難以界定何謂「政治色彩」的漏洞,聲稱民建聯贊助節目不屬於守則所指的廣告。平心而論,在首幾集中,新一代民建聯議員以主持人身分現身節目、祗訪問民建聯立法會議員及節目中重覆出現「民建聯關心您」的口號,不禁令人質疑,節目的確發揮了政治廣告的功用。商台內部的節目守則訂明,所有節目的監製均須「保持中立」,如任何節目或其中部分由廣告商贊助、提供或建議,則應向聽眾清楚交代;節目或節目環節中可提及贊助商號的產品,但不可太過頻密。雖然守則並無法律約束力,但由商台中人調查商台有否違反守則,可能出現偏袒。

話得說回來,劉慧卿的個案更接近傳統對「廣告」所下的定義。(編按:截至六月十日,廣播事務管理局共收到九百零七宗不滿商台播放上述贊助節目、三百二十二宗有關劉慧卿的報時訊號廣告有政治色彩的投訴。)


須持守公平中立原則

在廣管局未完成個案的調查和作出闡釋之前,讓我們撇開法律觀點來審視這問題。其實,癥結在於商業媒體必須嚴守中立,以維持其編輯自主。正如備受尊崇的傳媒體學者龔思基( Noam Chomsky) 所提警示,媒體日益向政府(以其作為消息來源)和商界(商業機構透過購入媒體控股權和廣告)傾斜,正逐漸喪失其「第四權」的地位1。商台的個案,違反了公眾對電台的期望,人們不單止質疑它向「金錢政治」低頭,更認為它出售廣播時段予主要政黨,對弱勢政治團體更加不利。由於大氣電波是公眾資產,商台的做法,為以公謀私開立危險先例。

要糾正這問題,必須重申公平及平等這些基本民主原則。根據美國法律,政黨在競選期間可以在主流媒體進行免費宣傳。不過,大多西歐國家,例如英國、法國、德國、瑞士、瑞典、挪威和丹麥等均嚴禁政黨以任何形式賣政治廣告,以免較富裕的政黨濫用政治廣告,讓公眾受資訊不平衡之苦;另一方面,有些歐洲國家雖然容許賣政治廣告,但對政治廣告的時段有多長及播出密度均有清晰指引2。然而,政黨一般會獲准在競選期間在公共廣播媒體免費播放選舉廣告3。上述例子說明,各國對平等、表達自由及市民知情權等原則有不同取態。

互聯網科技急速發展雖然能讓貧窮的弱勢政黨建立網站,向更多人推廣他們的理念,但主流傳媒仍然最受廣大巿民愛戴,故此,影響公眾利益和國家政治制度的信息必須傳遞給全體市民,不應向政治團體及財團傾斜。有些國家甚至會採取價格差別政策,按比例就政黨的收入和盈利來收取廣告費,以體現平等機會的原則,馬其頓就是其中一個例子。


應訂定「政黨法」

這些原則現時難以在香港落實,因為本地沒有政黨法,政黨都是根據公司法或社團條例登記成立的,技術上,他們只是政治組織、壓力團體或游說團體。若訂定政黨法,政黨便須要詳細披露贊助來源,讓人們知道這些政黨的政治聯繫,增強它們向公眾問責,同時,主流傳媒亦可因應政黨的財務狀況訂定更合理的收費政策。

正因香港沒有相關法例,政府備受批評,被指協助富貴政黨掩飾來自商界、親政府或親共社團的可疑捐款和贊助4,亦令大眾難以知悉某些政黨有多富貴。坊間一直有傳言指,親北京團體和工會向會員提供免費款待,例如免費宴席、免費接送年長選民往票站以贏取選票,正好反映缺乏法例以監察政黨的運作、財政來源及其活動的問題。筆者執筆時,又傳來新聞報道,指有社團表明,若出席支持政改遊行,每人可得二佰元。

由此可見,未能訂定政黨法,政治原因大於技術問題。雖然要求規管的呼聲必然會受對相關團體反對,但直選的問題令立法更形需要。過往,當香港邁向直選時,曾經有呼聲要求加速政黨法的修訂,雖然近期政改方案一片混亂,令人不知真正的直接民主選舉何時到來以及如何落實,但適時設計及訂定政黨法,足可反映當區的政治成熟程度。

更重要的是,政府既然聲稱問責,立法不單止可增加政黨的透明度,還可加速對現行政治廣告政策的檢討,以反映公眾日益增加的政治覺醒、知情權,以及堅持諸如表達自由、藉明辯以達至政治共識等民主價值。

政府必須受監管

我認為,在香港這種政府非由直接選舉產生的政體,對政治廣告的規管應該適用於有「政治色彩」的政府廣告,以便用公平原則去制衡現時社會上向政府及大財團嚴重傾斜的現象。(編按:市民顯然亦有此意識,截至六月十日,廣管局共收到十八宗不滿政府「二零一二年行政長官及立法會產生辦法建議」之宣傳短片/聲帶的投訴。)另一方面,公平亦可以促成多元化:政府可以容許所有形式的政治廣告在主流傳媒上廣播,而非全面禁止。當然,由此產生的廣告收費制度亦須避免對有利富有政黨(除非政府夠前衛,考慮讓所有政黨免費賣廣告,但這亦可能讓人濫稱自已為「政黨」而佔用廣播時間),如若不然,香港電台便應繼續擔當公共廣播服務的角色,讓政黨免費賣政治廣告,若此,有關機構便要製訂措施,以免這些「免費廣告」時段被自稱為「政黨」的人士濫作個人宣傳。

無論如何,訂定「政黨法」是最可取的解決問題之道,藉此達至一個較為公平的政治廣告價格政策。廣播事務管理局很早之前已經承諾,會全面檢討包括電訊條例、公共廣播服務及電台牌照在內的媒體政策,現在是該局履行承諾的最好時機。期望新政策能夠反映現時的傳媒生態和正確的政治原則,以凝聚一個健康的民主政體。

一天未曾立例,公眾可能只有訴諸抗議,無論是通過互聯網或社會運動來對抗商業媒體違反其社會責任及政府立法不足的局面。


沒有留言: